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北極議題的發展與環北極北歐國家的因應

分類 | 專題報導

作者 | 王冠雄(國立臺灣師範大學政治學研究所教授)

關鍵字 | 北極、北冰洋、北極理事會

內文:

北極議題正在發展中,無論在航道利用、資源開發或環境保護等,我國均應給予高度注意,並尋求可能的合作機會。

前言

環北極國家係指有領土位於北緯66.5度(北極圈)以北的國家,符合此條件的國家有美國、俄羅斯、加拿大、丹麥、冰島、芬蘭、挪威和瑞典等8國,這些國家透過北極理事會(Arctic Council)執行治理北極事務的功能。本文探討近年來受到矚目的北極議題,並且瞭解若干北歐國家(丹麥、挪威、芬蘭、瑞典以及冰島)在此議題發展上之態度或進行之作為。

北極議題的發展

長年來國際間對北極的研究興趣大多是基於新興航道開闢、自然資源開發、以及極區環境生態保護等相關議題的探索,進而呼應其國家發展戰略安排及安全掌控之要求。

在航道開闢方面,由於氣候變遷所導致的全球暖化現象,使得北冰洋之冰凍覆蓋面積大量縮減,估計到2040年後,鄰接北冰洋的加拿大與俄羅斯沿岸區域將會在夏季時出現無冰的情形,這即意味著屆時商業航行的可能性將會成真。據瞭解若採取傳統海運航線由中國沿岸經麻六甲海峽到歐洲需要5週,但是若經由北極航道卻只需要大約3週的時間,還可以避開容易受到海盜攻擊的海域。可以想見到時全球海運航線將會出現劇烈的變動,也會牽引全球地緣政治的改變。

在資源方面,依據美國地質調查局的統計顯示,北極地區石油儲量估計有900億桶,天然氣儲量達1,669萬億立方英尺,液態天然氣儲量則估計達440億桶,重要的是這些油氣資源的84%位於離岸地區。此外,北極區域的煤炭儲量比例占全球四分之一,估計重量超過1萬億噸,而且在成分上具有低硫、潔淨、高效等特點。此外還有大量銅鎳鈈複合礦,以及金、銀、金剛石及鈾、鐵等戰略性礦產。除了前述的礦物性資源之外,在生物性資源方面,一般判斷北冰洋的漁業資源相當豐富,根據漁獲統計資料,由1960年代開始,北極國家透過共同開發的做法,每年產量約達600萬噸。為了保護北極海的漁業資源,相關國家於2018年通過了《防止北冰洋中部不受管制的公海漁業協定》(Agreement to Prevent Unregulated High Seas Fisheries in the Central Arctic Ocean),其特殊性在於它是全球首次在捕魚活動開始前就大範圍地實施漁業管制的協定。

在環境保護方面,為了控制北極污染,環北極國家於1991年簽訂《北極環保戰略》(The Arctic Environmental Protection Strategy),這份文件是目前處理北極環境治理議題最具代表性的規範,它建構了與北極相關各國及其他利益相關主體開展北極環境治理的平台與溝通管道,因此具有實務的重要性,然而也因為這份文件並不具法律拘束力,因此其法律性質係屬軟法(soft law)的概念,導致在規範的力量上稍顯薄弱。此外,在北極理事會的架構下並透過執行《北極監測與評估計畫》(Arctic Monitoring and Assessment Program, AMAP),以能有效追蹤北極污染狀況。AMAP於今年(2019)5月6日發布題為《2019年北極監測評估計劃氣候變化更新:對2017年北極雪、水、冰和多年凍土關鍵發現的更新》(AMAP Climate Change Update 2019: An Update to Key Findings of Snow, Water, Ice and Permafrost in the Arctic (SWIPA) 2017)的報告即指出,北極地區持續迅速變暖,導致了該區域許多正在發生的變化,其中包括海冰和冰川覆蓋的減損以及所造成的陸地和海洋生態系統變化,這些將會影響北極社區的適應力和保持恢復力的能力面臨挑戰。

環北極北歐國家的立場或作為

丹麥因為其屬地格陵蘭島位於北極圈內,因而成為環北極國家之一。格陵蘭島長年為冰雪覆蓋,雖然擁有稀土、鐵、銅、及鈾礦等重要礦產資源,由於天候因素使得開採成本過高,但近年天氣暖化使得凍土層解凍因而變得容易開採,估計未來這些礦產之開採將會具有高度的商業價值。2014年年底丹麥外交大臣萊德嘉德(Martin Lidegaard)向聯合國提交了外部大陸礁層(outer continental shelf)的主張,宣告擁有延伸自格陵蘭進入北冰洋的羅蒙諾索夫陸脊(Lomonosov Ridge)為丹麥擁有。這一超過895,000平方公尺的海底面積,大約等於法德兩國面積總和,或是丹麥本土面積的20倍以上。

挪威北部的領土跨越北極圈,同時其所屬斯瓦巴群島(Svalbard)的緯度更高,也具有極高的航運及礦業商業價值。斯瓦巴群島在19世紀末成為挪威、俄羅斯等國主權爭執的北極陸地,在第一次世界大戰之後,依據1920年簽署但於1925年更名之《斯匹茨卑爾根群島條約》(Treaty concerning the Archipelago of Spitsbergen)之規定,挪威對該群島擁有主權,同時規定各締約國可以自由在此進行經濟活動共享權利,目前有46個締約國。因為如此,締約國均可以在此群島範圍內進行非主權性質的活動,也使得挪威所具有的主權國性質更形重要。

冰島位於大西洋北部,由於其特殊的地理位置以及受到全球航運大國的重視,使得該國有望成為未來北極航道的重要集散港口,而冰島政府也有意確立此一地位。冰島歷史最悠久的航運公司Eimskip不斷地拓展其在北極和北大西洋的運輸能力。2014年,冰島與中國簽署自由貿易協定,為中國開闢北極航線具有重要的意義。2019年4月,Eimskip和其格陵蘭合作夥伴Royal Arctic Line獲得冰島競爭局(Icelandic Competition Authority)的許可,允許兩家公司由冰島到格陵蘭經營特定航線。同時,德國港口運營商Bremenport宣布在冰島東北部的Finnafjord建立一個大型深水港,目的在建設該港成為進出俄羅斯北方航道的轉運站。

芬蘭和瑞典的國土雖然跨越了北極圈,但是並沒有在北冰洋的海岸線,因此這兩個國家雖然是環北極國家,不過他們在策略的選擇上顯然有其特殊之處。以芬蘭而言,若要在北冰洋海上航線發展中佔有一席之地,則透過陸路連結可以是一種選擇,芬蘭西部海岸港口城市奧盧(Oulu)是此一策略的起點。奧盧是芬蘭北部的經濟和文化中心以及最重要的工業和港口城市,芬蘭政府規劃未來將該城市打造成歐盟商品進入北冰洋航線的重要據點。為此目的,芬蘭與挪威政府共同建造一條由奧盧出發,經過羅瓦涅米(Rovaniemi),終點抵達挪威臨巴倫支海希爾克內斯(Kirkenes)的跨國鐵路,串連起波羅的海和挪威北方巴倫支海,鐵路沿線不僅能夠促進觀光活動,更能將礦產、林業以及漁業資源更快速的送往亞洲市場,對促進雙方北部地區的經濟成長均有助益。這項鐵路規劃預計耗資約30億歐元,若如期開工,將於2035年前後投入運營。芬蘭同時和愛沙尼亞達成協議,兩國之間建造一條位於波羅的海下方的高速海底鐵路,預計於2024年完工。假如這兩項跨國交通建設計畫順利完成,將會建立起一條貫穿芬蘭、連結歐洲和北極海東北航線的物流通道。除此之外,芬蘭的破冰船建造工業已經有顯著的成就,全球60%的破冰船都是由芬蘭公司設計或是製造,是全世界最主要的破冰船生產國。

或許是受到其外交和安全政策的影響,瑞典的北極政策主要以中立和合作為主軸。瑞典認為中立不僅是為自己的安全,而且實際上也有助於北歐的穩定。因此瑞典特別重視與芬蘭以及與其他斯堪的納維亞半島和波羅的海國家的合作,包括了政府間北歐部長會議合作和北歐理事會的議會合作,以及北歐防務合作。在此架構之下,瑞典政府以成為世界現代工業生產先進國為目的,正在實施新工業化戰略,其中特別重視採礦部門的發展。因此北冰洋航線的開發拓展,對未來瑞典礦產的生產,銷售與技術等相關工商業的發展等將會有很大的影響。

結語

由於受到冰封的原因,北冰洋在過去並未受到國際社會的關注。但因為氣候變遷的緣故,不僅航運的可能性大增,連帶使得資源的開發與利用也讓環北極國家賦予高度的興趣。我國雖然距離北極遙遠,但是無論在商業運輸或是環境生態保育等方面,與我國未來的發展絕對具有密切關係。關切相關事務的發展,尋求可能參與的合作機會,應該是我國面對北極事務時抱持的態度。

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