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從歐盟執委會角度分析IUU規章舉牌制度下IUU漁撈之運作與決策機制

分類 | 國際議題

作者 | 何婉君(東吳大學法學院暨法律學系助理教授)

關鍵字 | 歐盟IUU規章、IUU漁撈、執委會

內文:

歐盟為世界漁業大國之一,同時也是世界主要海鮮進口市場之一,因此,長期以來無不致力於漁業資源的養護與管理。由於IUU漁撈嚴重危及海洋生態系統,儼然已成為全球性之問題,沒有任何國家可以置身事外。因此,歐盟認為應結合所有國家的努力方能具體有效打擊IUU漁撈。據此,為積極遏止非法漁撈,避免IUU漁獲進入歐盟市場,歐盟於2008年通過EC 1005/2008號規章,或稱IUU規章,並於2010年1月1日開始正式執行。

非法、未報告及不受規範漁撈,又稱IUU漁撈(Illegal, Unreported and Unregulated, 以下簡稱IUU),根據 2001年聯合國糧農組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations, 以下簡稱FAO)制定的預防、制止和消除非法、未報告及不受規範捕魚之國際行動計畫(International Plan Of Action to Combat Illegal, Unreported and Unregulated Fishing)定義,包含非法漁撈(illegal)、未報告漁撈(unreported)及未受管制漁撈(unregulated)。

IUU規章針對非歐盟國家於第6章設立不合作第三國規範(non-cooperative third countries),建立舉牌制度(carding system),非歐盟國家如未確切履行其作為船旗國、港口國、市場國及沿岸國之義務,怠於採取積極行動以避免或遏止IUU漁撈時,執委會(the Commission)可以核發黃牌以示警告,並給予一定時間採取合適的打擊IUU漁撈行動。如第三國未能於一定時間內積極與歐盟合作並改善狀況,執委會可進一步核發紅牌,將其公告列為不合作第三國。被列為不合作國家後,歐盟將禁止該國漁獲產品在歐盟間進行直接或間接貿易,亦可禁止歐盟國家所屬漁船與該國漁船間的共同漁業合作,或廢止歐盟與該國之漁業合作協議或禁止與該國進行任何漁業協議之談判。若該不合作第三國可以證明情況已有顯著改善時,執委會可以將該國移除於不合作國家清單中,亦可解除前述各項禁止措施。IUU規章適用於所有漁船,包括歐盟漁船及非歐盟漁船,也適用於所有海域所捕撈並與歐盟交易之漁獲產品。歐盟執委會於2015年10月對臺灣發出之黃牌警告即源自於上述規定。我國已順利於今年(2019)解除黃牌。

舉牌流程(Carding Process)

一、初步協商階段

初步協商始於執委會對非歐盟之第三國能否落實打擊IUU漁撈之國際規範有疑慮時,藉由與第三國政府之對談,瞭解該國採行之打擊IUU漁撈具體措施與規範體制(IUU規章第51條)。所謂第三國通常為與歐盟漁獲產品相關之船旗國、港口國、沿岸國或市場國。雙邊對話討論期程通常可持續數個月至數年之久。在此期間,執委會藉由蒐集不同來源之資訊,以衡量受關切之第三國是否已善盡其國際漁業義務,並評估該第三國之現行體制是否足以有效打擊IUU漁撈。若第三國在協商過程中,已積極與歐盟合作,解決議題,改善其漁業管理控制系統,執委會可做成無須舉牌之決定。反之,則進入下一階段。

二、初步認定(pre-identification)

(一)核發黃牌
依據前述階段所得之資訊,執委會如認為受關切之第三國有可能被認定為不合作第三國時,應知會第三國(核發黃牌)。此項通知為初步性質,執委會應說明理由並檢附其所考量之相關事實及證據,並給予第三國提出回應的機會,並告知若該國被列入不合作第三國清單時,可能產生之後果。(IUU規章第32條)

(二)評估與改革
執委會核發黃牌通知後,通常會給予第三國至少6個月的時間進行檢討與改善,若第三國於一定時間內,針對歐盟所提出缺失採取實質行動進行改革,提供具體執行計畫,執委會可決定取消該國之黃牌,並給予綠牌。惟,如第三國怠於採取積極改善措施時,則將進入下一階段。

三、不合作第三國通知

(一)第一階段(核發紅牌)
執委會可依據IUU規章第31條所臚列之標準(參考下述「裁量標準」),認定第三國為不合作國家,並發給紅牌。紅牌核發後,取得該國認證授權之捕撈證明(catch certificate)的漁獲產品即無法進入歐盟市場。

(二)第二階段(正式列為不合作國家清單)
執委會核發紅牌後,依據第33條規定,歐盟理事會(the Council)應依執委會之提案,以多數決方式(qualified majority vote)決定不合作第三國之清單。理事會通過清單後,執委會應通知該第三國其已被列入不合作國家清單,並依第38條規定採行一系列禁止措施。另外,執委會亦應要求第三國於一定時間內回應並採取行動以遵循資源養護管理措施。

四、移除清單

依據IUU規章第34條,如不合作第三國已經採取具體措施改善其IUU狀況,歐盟理事會應依執委會之提案,以多數決方式決議將該國從清單中移除。

裁量標準

一、IUU漁撈活動之嚴重性

執委會主要應考量一國針對反覆從事IUU漁撈之漁船及IUU貿易所為之因應措施。IUU規章第31(4)條規定,執委會在認定一國是否為不合作第三國時,應檢視第三國針對下列兩點所採取之措施:

(一)懸掛其船旗或由其國人所營運之漁船,反覆從事或協助IUU漁撈活動;或者,在其海域(maritime waters)內作業或使用港口之漁船反覆從事或協助IUU漁撈活動。

(二)源自於IUU漁撈之漁獲產品進入其市場之相關情況。

二、歐盟規範及合作

受關切之第三國是否怠於與歐盟或執委會合作或執行IUU漁撈規範亦為檢視重點。IUU規章第31(5)條規定,執委會應考量下列4點:

(一)受關切之第三國是否積極有效與歐盟合作,包括回應執委會因調查所提出請求,針對IUU漁撈及相關活動是否提出回饋(feedback)或有後續回應。

(二)受關切之第三國對實施IUU漁撈活動之營運者是否採取有效的執行措施,特別是其所適用之懲罰是否重大到足以剝奪違法者從IUU活動所獲得之利益。

(三)考量受關切國之IUU漁撈活動之本質、歷史、相關情事、程度及強度。

(四)針對發展中國家另需考量其政府現有之能力。

三、國際漁業規範相關之考量

落實國際漁業規範也是執委會裁量之焦點,IUU規章第31(6)條規定,執委會應考量下列3點:

(一)受關切第三國批准或參加國際漁業規範,特別是UNCLOS、聯合國魚群協定(UN Fish Stock Agreement, UNFSA)及促進公海漁船遵守國際養護與管理措施協定(FAO Compliance Agreement)。

(二)受關切第三國做為區域性漁業管理組織(Regional Fisheries Management Organizations, 以下簡稱RFMOs)會員國之立場,或該國同意適用RFMOs所通過之養護管理措施

(三)受關切第三國減損法規適用或國際養護管理措施效果之作為或不作為。

檢視項目及具體可採行動

受調查或被核發黃牌或紅牌之第三國,最容易受到歐盟批評的缺失共可分成5大類:該國國家法律架構、船旗國善盡控制其所屬漁船活動的義務、沿岸國執行養護管理措施、區域或多邊漁業合作及市場國措施與可追溯性,茲分述如下:

一、國家法律架構

歐盟要求第三國應確保其法律架構已通盤考量如何禁止、避免及遏止IUU漁撈活動。為達此目的,一國之內國法律架構應與符合國際或區域漁業規範對船旗國、港口國、市場國及沿岸國所課予之義務。因此,各國應考量UNCLOS、聯合國魚群協定及FAO遵循協定之相關規範,並依循RFMOs所作成之決議與建議。各國亦可參酌各項國際自願性措施以建構一完整有效之法律架構以有效打擊IUU漁撈活動。

二、船旗國責任

歐盟要求第三國應確實履行船旗國責任,依UNCLOS及聯合國魚群協定要求船旗國船應控制並管轄懸掛其船旗之漁船,FAO船旗國自願性準則提供不同具體執行措施以協助船旗國履行其責任。據此,船旗國可採取之措施包括:船舶註冊、漁業活動授權計畫及監測、管控及監督(MCS)措施等。

三、沿岸國養護管理措施

歐盟參酌UNCLOS要求沿岸國應於其專屬經濟區內建立養護管理措施機制,並確保其他國家之漁船亦遵循沿岸國專屬經濟區內之養護管理措施。沿岸國可採行之具體措施包括:與其他國家或RFMOS合作並交換資訊、建構有效監測、管控及監督(Monitoring, Control and Surveillance;簡稱MCS)系統、及管制海上轉運等。

四、區域及多邊漁業合作

聯合國魚群協定要求各國應透過合作管理養護高度洄游性種群。不論是漁撈國或沿岸國均應加入RFMOs,或與RFMOs合作,遵循其養護管理措施。捕撈高度洄游性種群之船旗國或於RFMOs水域內漁撈之船旗國應確保其能遵循RFMOs之養護管理措施,並積極調查或處罰IUU漁撈活動。不論是港口國或漁撈國均應透過合作進行資訊交換,監控漁船等以確實打擊IUU漁撈。因此,歐盟在評估時,亦會考慮該國與RFMOs或其他國際漁業組織之關係,即其是否落實RFMOs所要求之事項。

五、市場國措施及產品可追溯性

歐盟IUU規章除針對不合作第三國建立舉牌制度外,尚建構了捕撈認證機制(catch certificate scheme),要求船旗國如欲將漁獲產品出口至歐盟時,對其所屬船舶所核發的捕撈證明應予以認證,漁獲產品應檢附符合歐盟規定之漁獲捕撈證明,始可進入歐盟市場。另外,當漁獲透過加工並以第三國的產品進入歐盟時,加工國必須提供該漁獲進口的時間,以確認該項漁獲認證與來源。自2010年1月起,直接進口的漁獲認證,以及第三國加工進口與其相關的漁獲認證在進入歐盟市場前,都必須先交付於歐盟審查。

結論

隨著漁業永續發展議題受到國際社會的重視,各國除透過國際漁業協定及具體行動計畫的訂定外,已開始進一步將其內國法化。歐盟IUU規章即是最佳的範例。自2010年IUU規章開始執行以來,歐盟已針對20個以上國家展開協商,多數受紅(黃)牌國家在歐盟協助下皆能透過法規制度之改革,建構具體有效之打擊IUU漁撈計畫,以符合國際漁業法之規範並解除紅(黃)牌,其具體成效顯著,並足以為我國之借鏡。

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