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歐盟海洋策略架構指令:追求潔淨、健康和有生產力的歐洲海域

分類 | 法規制度

作者 | 陳璋玲(國立成功大學海洋科技與事務研究所教授)

關鍵字 | 歐盟、海洋策略架構指令、良好環境狀態

內文:

歐盟2008年6月17日通過海洋策略架構指令(Marine Strategy Framework Directive,以下簡稱海洋指令)。2010年7月15日前會員國須將海洋指令轉化為國內法規。海洋指令的目的在追求潔淨、健康及有生產力的歐洲海域,具體目標是2020年達成良好環境狀態(Good Environmental Status)。

海洋指令的緣起

歐盟會員國的管轄海域總面積大於陸地面積總和,海岸線長達6萬8千公里。28個會員國中,5個會員國(匈牙利、捷克、斯洛伐克、盧森堡和奧地利)沒有靠海。幾乎一半的歐洲人口居住於海岸線50公里以內的陸地區域。

許多人類活動依賴海洋,預期未來海洋資源使用將更競爭。不永續使用海洋資源將危害脆弱海洋生態的平衡,例如來自都市區的陸源性污染、航運量增加、港灣疏浚、海洋垃圾、過漁和外海能源生產(如石油和天然氣開採、離岸風機等)等。此外,88%的歐洲魚類系群,其捕獲量超過最大持續可生產量,30%超過安全的生物量水準;大西洋和地中海的黑鮪系群由於過度和非法捕撈處於瀕臨滅絶的邊緣;地中海每年約132,000隻海龜被意外捕獲,其中44,000隻意外死亡。這些問題促使歐盟於2008年6月17日通過海洋指令,以更有效保護歐洲的海洋環境。海洋指令是歐盟第一份有關海洋生物多樣性保護的法律文件,其提供歐洲海洋環境一個長期的政策願景。

海洋指令的主要內涵

一、3個重要觀念:保護、永續和共同

海洋指令採用整合的、滾動式的,和以生態系為基礎的方法管理會影響海洋環境的人類活動,環境保護與永續利用的觀念亦整合於文件中。其建立於3個重要觀念之上:保護、永續,以及共同。保護係指保護經濟和社會活動所依賴的海洋資源。永續係指以生態系統為基礎的方法管理人類活動,確保其對環境的累積壓力不能有負面的環境效果,同時必須在永續水準以內。為落實永續利用的觀念,必須整合性管理不同使用之間的衝突,使用的工具例如整合性海岸管理(Integrated Coastal Zone Management, ICZM)和海洋空間規劃(Marine Spatial Planning, MSP)。共同係指會員國採取共同的方法,致力於2020年前達成良好環境狀態的目標。此需要會員國合作及協調,因此許多工作小組及相關的技術工作小組成立,作為會員國互相討論的平台。此外,依據地理及環境特性,歐洲水域分成四個區域:波羅的海(Baltic Sea)、東北大西洋(North-east Atlantic Ocean)、地中海(Mediterranean Sea)及黑海(Black Sea)。處於同一區水域的國家彼此合作,訂定共同的時間期程和良好環境狀態,且在既有區域合作架構下擬訂務實且合適的海洋策略。各會員國亦必須訂定自己管轄海域的海洋策略。

二、良好環境狀態:2020年達成的目標

良好環境狀態係指海洋水域的環境狀態,此狀態可提供生態多樣、動態、潔淨、健康和具生產力的海洋環境。為協助會員國瞭解良好環境狀態實務上的意涵,歐盟執行委員會訂定11項「環境描述(descriptors)」,包括:1.維持生物多樣性、2.非本土物種不能造成生態系負面改變、3.健康的經濟魚種系群、4.長期的確保食物網內各生物的豐度與繁殖力、5.減少優養化、6.確保海床的完整性生態系運作、7.水文條件的永久改變不能負面地影響生態系、8.污染物的累積不造成影響、9.水產品的污染物含量在安全範圍內、10.海洋垃圾不造成傷害、11.能源引入(包括水下噪音)不能負面地影響生態系。

上述的「環境描述」是定性的,因此歐盟執行委員會訂定一套詳細的指標和方法標準,使其更具體且可量化,以利會員國執行海洋指令。依據可量化的標準,會員國訂定2020年前達成良好環境狀態的目標值,例如第三項指標(健康的經濟魚種系群)的標準與指標如下:

第一標準:漁獲壓力
指標:魚群死亡率

第二標準:族群的生殖能力
指標:產卵母族群生物量

第三標準:族群年紀和體型分布
指標:年長及大型生物體的比例

第十項指標(海洋垃圾不造成傷害)的標準和指標如下:

第一標準:海洋和海岸環境中垃圾的特徵
指標:海岸垃圾數量的趨勢;海床垃圾數量(包括漂浮在海面的垃圾)的趨勢;微粒垃圾(尤其是塑膠微粒)的數量、分布和組成的趨勢

第二標準:垃圾對海洋生物的影響
指標:哺乳類動物誤食垃圾的數量和組成的趨勢

海洋指令的管理循環

海洋指令不是一次性的工作,每個會員國必須每6年檢討海洋策略。這種滾動式管理可確保第二循環的策略納入第一循環學習到的教訓,同時可考量最新的資訊和情境變化。第一循環的主要元素如下:

一、評估各會員國所轄國家海域的環境現況,以及分析人類活動對海洋環境的衝擊及社會和經濟影響(2012年7月15日前完成)。

二、決定良好環境狀況(2012年7月15日前完成)。

三、設立環境目標和對應的指標(2012年7月15日完成)。

四、建立環境監測計畫(2014年7月15日前完成)。

五、研擬2020年前達成及維持良好環境狀態的方法計畫(2015年前完成)。

六、檢視第一輪循環和準備第二輪循環(2018~2021年)。

結語

海洋指令體現歐盟追求永續海洋環境的抱負,其視海洋為具有經濟潛能的資產,永續地使用及保護海洋資源才能確保歐盟依賴海洋而生的經濟活動得以持續發展。海洋指令和其他法律或政策文件,包括水結構指令(Water Framework Directive, WFD)、棲地與鳥類指令(Habitats and Birds Directives)、共同漁業政策(Common Fisheries Policy, CFP)、整合海岸地區管理建議(Recommendation on Integrated Coastal Zone Management)共同建構歐盟海洋環境的管理架構。在國際層次上,海洋指令代表歐盟回應了生物多樣性公約(Convention on Biodiversity)與海洋法公約(United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS)規範下其應盡的國際義務。

(圖文完整版請至首頁下載全文PDF)

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