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實踐愛知目標11:全球海洋保護區持續擴展中

分類 | 資訊新知

作者 | 陳璋玲(國立成功大學海洋科技與事務研究所教授)

關鍵字 | 海洋保護區、2018地球保護報告、愛知目標11

內文:

2018地球保護報告(Protected Planet Report 2018)指出,海洋保護區持續擴展中。各國政府持續努力落實國家承諾,預計2020年前愛知目標11可達成,但須注意生物多樣性和生態系服務特殊重要性的區域更需擴大面積。

海洋保護區定義與目的

海洋保護區(Marine Protected Areas, MPAs)長期以來被公認是保育海洋生物多樣性的重要管理手段。許多國際政策文件皆強調保護區的重要,包括《2030永續發展議程》、《生物多樣性公約》和《拉姆薩公約》等。它可減緩海洋開發、過漁、氣候變遷等對海洋環境的負面影響,有助恢復和維護海洋生態系及生物多樣性、保護歷史和文化資產,以及提供社會和經濟機會,包括觀光、生物科技、漁業、教育和科學研究等。基於海洋保護區帶來的生態、環境、經濟及社會效益,多年來許多國家及國際區域組織皆致力於海洋保護區的設立與管理。

國際自然保育聯盟定義保護區為:「一處明確的地理區域,藉由法律或其他有效手段予以認可並致力於管理該區域,以對其相關的生態系統服務和文化價值達到長期的自然保育。」保護區一般分為兩大部分:陸地和內陸水域,以及海岸和海洋區域。後者稱為海洋保護區,國際自然保育聯盟定義為:「指在潮間帶或亞潮帶的任何區域,連同其上覆水體、動植物、歷史與文化特徵,已被法律或其他有效手段來保存部分或全部相關的環境。」海洋保護區的目的多元,包括維持生物多樣性、漁業資源管理與養護、促進及管理旅遊遊憩,以及海洋環境保護等。海洋保護區致力於保護或維持標的區域的環境、生態、經濟、美觀、社會及研究與教育上的價值。大部分海洋保護區設有多重目的,此外透過分區管理,對不同分區有不同的保護程度,如保護程度較高的禁捕區,到允許多重使用,包括漁業、觀光和工業使用等。此外,海洋保護區亦有不同的治理型態,包括政府部門、共管、私人單位,以及原住民和地方社區。

《生物多樣性公約》第十屆締約方大會於2010年10月在日本愛知縣名古屋召開,會中通過「2011~2020生物多樣性策略計畫」,包括愛知目標,作為未來十年全球推動生物多樣性工作的依據。愛知目標有20項,其中目標11明訂:「到2020年,至少17%的陸地和內陸水域,以及10%的海岸和海洋區域獲得保護,尤其是對於生物多樣性和生態系服務具有特殊重要性的區域,透過建立有效且公平管理的、生態上有代表性和連結性好的保護區系和其他基於區域的保護措施來達成保育,並且納入更廣泛的陸地景觀和海洋景觀。」

為達成愛知目標11,《生物多樣性公約》締約方大會邀請國際自然保育聯盟和其他夥伴報告全球保護區進度,同時發展技術指引和建立能力。保護地球報告每二年發行,評估全球保護區的進展,2012年發行第一份報告,2018年報告是最新的報告。

全球海洋保護概況

依據世界保護區資料庫(World Database on Protected Areas, WDPA),2019年有14,880處海洋保護區,面積達27,536,768平方公里,占全球海洋面積的7.6%。MPAs分佈於國家管轄海域內(即專屬經濟區,0~200浬水域)或國家管轄海域外(Areas Beyond National Jurisdiction, ABNJ)。國家管理海域占約全球海洋39%,該水域17.65%為海洋保護區;國家管轄外海域占約全球海洋61%,僅1.18%被劃為海洋保護區,可見國家管轄海域內的水域有較大比例面積的水域受到保護。這是因為在國家管轄海域內,國家有專門法規可設立MPAs;但是在管轄海域外,涉及複雜的法規體制以致不容易設立MPAs。

過去數年來海洋保護區數目及面積持續增加。2000年,海洋保護區面積約2萬平方公里(海洋面積的0.7%),迄今已增加10倍面積。就國家別的海洋保護區面積而言,面積前五大者為美國、法國、澳洲、英國及紐西蘭。美國(包括6處海外屬地)的海洋保護區面積達12,151,092平方公里,其中國家管轄海域和海外屬地海域分別有41%和44%是海洋保護區。就個別海洋保護區的面積而言,面積最大者為Ross Sea Region Protected Area,面積2,060,058平方公里。此保護區屬國家管轄海域外的保護區,2017年由南極海洋生物資源養護委員會劃設。其次是庫克群島Marae Moana Marine Park,面積1,981,965平方公里。

有效及公平管理海洋保護區

愛知目標11明示保護區需有效及公平管理。依據2018年保護地球報告,有效管理係指某一國家至少有60%的保護區面積進行成效評估。目前僅有16%國家有進行海洋保護區成效評估,可見劃設海洋保護區之後,如何進行後續的成效評估是未來努力的方向。目前各國使用的評估工具各有不同,常見的工具是管理成效追蹤工具(Management Effectiveness Tracking Tool, METT)。

基於每個海洋保護區有各自的目標,因此評估指標需因地制宜,符合海洋保護區相關的環境、社會和經濟特徵,且需和政府和當地社區及主要利益關係人共同討論。藉由評估結果,可以檢視海洋保護區成效及需改善之處。以位於澳洲塔斯馬尼亞東部外海的馬利亞島海洋保護區(Maria Island Marine Nature Reserve)為例,評估指標包括生態、社經,及治理等三個面向,每個面向的指標如表。

另公平管理雖目前尚未發展出衡量的工具,但其包括三個互相關連的元素:確認公平、程序公平,及分配公平。確認公平係指承認和尊重各利益關係人,包括他們的社會和文化元性、價值、權利與信仰。程序公平係關心保護區的決策如何訂定,以及利益關係人參與決策的程度等。此外,議題透明度和可歸責性,以及減少保護區管理所致的衝突亦需考量。分配公平涉及利益分配(如生態旅遊帶來的效益)和負擔分配的公平(如接近自然資源或神聖區域機會的消失)。

結語

隨著各國持續落實國家承諾,海洋保護區持續擴展,預計2020年前愛知目標11應可達成。然而達成此目標之前,應增加具有生物多樣性和生態系服務特殊重要性區域的面積、落實有效及公平管理、建立連通性的保護區網路,以及將保護區整合於國家規劃與決策中,以提升生物多樣性及產生更大的社會效益。

(圖文完整版請至首頁下載全文PDF)

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